Honorierung öffentlicher Güter statt Direktzahlungen – und dann?

Seit einer Weile schon häufen sich Forderungen nach einer tiefgreifenden Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU, mit dem Ziel einer Transformation zur nachhaltigen Landwirtschaft. Eine besonders radikale, aber ebenfalls immer häufiger vernehmbare Forderung ist diejenige nach einer Streichung von einkommensstützenden Direktzahlungen (derzeit der Großteil der im Rahmen der GAP an Landwirt*innen fließenden Mittel), die dann durch ein System ersetzt werden soll, im Rahmen dessen die Erbringung öffentlicher (Umwelt-)Güter honoriert würde. An sich eine gute Idee – doch Landwirt*innen haben dann gute Gründe zu fragen, „Und was dann?“

Fakt ist, dass die GAP, wie sie derzeit ausgestaltet ist, nicht wirklich den Kriterien der Umweltverträglichkeit gerecht wird. Das 2013 eingeführte Greening, d. h. ökologische Mindestregeln, an deren Einhaltung die Auszahlung von 30% der Direktzahlungen gekoppelt ist und von dem man sich viel erhofft hatte, erbringt kaum ökologischen Mehrwert. Die in der zweiten Säule der GAP enthaltenen freiwilligen Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (kurz/kürzer: Agrarumweltmaßnahmen) zielen teils in die richtige Richtung, kränkeln aber an mangelnder Ergebnisorientierung1 sowie schwacher Partizipation durch Landwirt*innen. Es ist also relativ klar, dass eine wirklich umweltverträgliche Landwirtschaft mit der gegenwärtigen GAP kaum erreichbar ist. Selbiges ist über die bisherigen Reformpläne für die post-2020-GAP zu sagen. Hinzu kommt, dass die Einkommenstransfers in Form von Direktzahlungen schwer begründbar sind (warum bekommen Landwirt*innen sie, andere Sektoren aber nicht?), und die GAP als Ganzes ist ein recht inkohärentes und daher auch sehr ineffizientes Gebilde (siehe dazu den hervorragenden „CAP fitness check“ von Guy Pe’er, Sebastian Lakner und anderen – zusammengefasst auf Sebastians Blog hier).

Aus dieser Diagnose folgt in relativ naheliegender Weise: die Direktzahlungen als reine Einkommenstransfers gehören abgeschafft. Stattdessen sollte das gestärkt werden, was heutzutage in der stiefmütterlich behandelten (und finanzierten) zweiten Säule stattfindet – darunter eine Honorierung von öffentlichen (Umwelt-)Gütern beispielsweise mittels eines harmonisierten, ambitionierteren, vielfältigeren und umfassenderen Systems von Agrarumweltzahlungen. Eine solche Abschaffung von Agrarzahlungen wurde mal in Neuseeland umgesetzt, allerdings mit weniger Umweltfokus (dort ging es primär darum, dass das dortige Agrarzahlungssystem finanziell ausgeufert war). Es könnte also auch in der EU klappen, oder?

Dass Neuseeland in diesem Kontext in vielfacher Hinsicht außergewöhnlich und daher kein generalisierbarer Fall ist, darauf wurde ich prompt hingewiesen, als ich es mal naiverweise als Blaupause vorgeschlagen habe. Und tatsächlich, so schön die Idee einer GAP, in der öffentliche Güter honoriert werden und damit eine Nachhaltigkeitstransformation der Landwirtschaft vorangetrieben wird, auf dem Papier erscheint – sie wirft zahlreiche Fragen auf, die beantwortet werden müssen, bevor ein solcher Vorschlag umgesetzt werden kann.

Die grundsätzliche Problematik – soweit ich das einschätzen kann – besteht darin, dass europäische Landwirt*innen tatsächlich von Direktzahlungen abhängig sind, um bestehen zu können. Dank den Direktzahlungen, die einen signifikanten Anteil am durchschnittlichen Betriebseinkommen haben (üblicherweise 30–50%, je nach Land, Region und Betriebstyp), können Landwirt*innen ihre Produkte zu den Preisen verkaufen, die die nachliegenden Akteure der Lebensmittelwertschöpfungskette anbieten (und aufgrund der monopsonistischen Marktstruktur anbieten können), ohne zugrunde zu gehen.2 Wenn wir die Direktzahlungen abschaffen würden, müssten die meisten Betriebe, um nicht Pleite zu gehen, ihre Preise erhöhen. Natürlich könnten sie sich darauf verlegen, mehr Agrarumweltmaßnahmen zu machen, um so Zusatzeinnahmen zu generieren – doch selbst wenn wir von der „bürokratischen“ Mehrbelastung absehen, sind Agrarumweltmaßnahmen bisher so gestrickt (und nur so GATT/WTO-konform), dass man gerade für die Opportunitätskosten der Maßnahme (also das entgangene Einkommen aus der mit der Maßnahme einhergehenden Produktionsminderung) entlohnt wird. Man kann damit nicht allzu viel Mehrgewinn erwirtschaften. Und eine flächendeckend ausreichend starke Diversifizierung (durch Agrotourismus, Landschaftspflege etc.), die eine Quersubventionierung der eigentlichen landwirtschaftlichen Tätigkeit erlauben würde, würde auf nationaler/EU-Ebene aller Voraussicht nach zu einer enormen Importabhängigkeit führen (mit all den mit ihr einhergehenden Umweltproblemen).3

Kurzum: eine Abschaffung von Direktzahlungen müsste zwangsläufig zu steigenden Preisen von Lebensmitteln führen. Man könnte sagen, dass dies eigentlich wünschenswert wäre – immerhin spiegeln die Lebensmittelpreise derzeit mitnichten die tatsächlichen, gesellschaftlichen Kosten ihrer Produktion wider. Das Problem dabei ist, dass deutsche und europäische Landwirt*innen nicht nur miteinander, sondern auch mit anderen am Weltmarkt Teilnehmenden im Wettbewerb stehen. Dies hat man recht deutlich im Zuge der diesjährigen Dürre gemerkt – die z. T. massiven Ernteausfälle in Mitteleuropa haben sich kaum in Preisänderungen der meisten relevanten Produkte widergespiegelt. Wenn der Mais oder Weizen nicht aus Deutschland bezogen werden kann, dann wird er eben von woanders geholt. Im Falle einer hypothetischen Abschaffung der Direktzahlungen: von dort, wo Landwirt*innen weiterhin Einkommensunterstützung bekommen (d. h. alle OECD-Länder mit Ausnahme von Neuseeland). Eine Lösung wären Zölle – wären da nicht die WTO-Verträge, die dies wenn nicht unmöglich, dann zumindest sehr schwierig machen. Ein anderer Lösungsansatz, und darum kommt man wohl nicht herum, wenn man die Landwirtschaft nachhaltiger machen möchte (unabhängig von einer eventuellen Abschaffung der Direktzahlungen), wäre eine Reihe von strikten (Umwelt-)Mindeststandards, die sowohl von den hierzulande produzierten als auch aus dem Ausland importierten Agrarprodukten erfüllt werden müssten. Doch auch diese Lösung ist wohl kaum „WTO-proof“, denn sie würde bedeuten, dass man zumindest zum Teil das zum Mindeststandard macht, wofür man hierzulande Landwirt*innen über Agrarumweltmaßnahmen entlohnt – eine klare Diskriminierung (im Sinne der WTO-Regeln) von nicht-EU-Produzent*innen.

Doch selbst wenn es gelänge, um die Weltmarkt- und WTO-bezogenen Probleme herum zu kommen (z. B. durch eine Zuendeführung der weiterhin nicht abgeschlossenen Doha-Runde mit dem Ergebnis einer umfassenden Reform der Welthandels-Regeln – wohl bemerkt, nicht im Sinne der bisherigen Verhandlungen), bleibt ein weiterer „Störfaktor“: wir Konsument*innen von Agrarprodukten. Wir müssten gewillt sein, (deutlich) höhere Lebensmittelpreise, die sich stärker an den gesellschaftlichen Kosten der Agrarproduktion orientieren, zu akzeptieren. Aufgrund des eisernen Engel’schen Gesetzes müsste man des Weiteren wohl über verteilungspolitische Maßnahmen nachdenken, um zu verhindern, dass ärmere Haushalte anfangen müssen, an Lebensmitteln zu sparen. Es könnte hierbei helfen, klarer zu kommunizieren, dass die niedrigen Lebensmittelpreise nur darüber hinwegtäuschen, dass wir Als Steuerzahlende diejenigen sind, die die Differenz zu kostendeckender Produktion bezahlen. Am Ende geht es aber dann doch darum, dass Lebensmittel schlicht und einfach zu günstig und mit einer umweltverträglichen Landwirtschaft nicht vereinbar sind. Doch von der tatsächlichen Akzeptanz dieses Faktums – trotz der so häufig in Umfragen behaupteten Bereitschaft, für umweltfreundlich produzierte Lebensmittel mehr zu zahlen – sind wir noch weit entfernt.

Solange wir Konsument*innen nicht bereit sind, höhere Lebensmittelpreise zu bezahlen, kommt eine Abschaffung von Direktzahlungen kaum in Frage. Und auch wenn wir dazu bereit wären, dürfte sie nicht einfach sein – trotz ihrer dringenden Erwünschtheit und Notwendigkeit.

CC BY-SA 3.0 Franzfoto (Quelle: Wikimedia Commons)

Fußnoten

  1. In der Literatur wird oft die Unterscheidung zwischen maßnahmenorientierten (action-based) und ergebnisorientierten (result-/performance-based) Agrarumweltmaßnahmen (AUMs) gemacht. Erstere sind deutlich verbreiteter; hier wird die Landwirtin für die Umsetzung bestimmter Managementmaßnahmen entlohnt, die vermeintlich dazu führen, dass ein bestimmter positiver Umwelteffekt erzielt wird. Bei den in der Praxis ziemlich seltenen ergebnisorientierten AUMs hingegen wird die Erreichung eines bestimmten Effekts entlohnt – wie sie ihn erreicht, ist der Landwirtin überlassen. Gegen ergebnisorientierte AUMs spricht vor allem die Unsicherheit – inwieweit hat die Landwirtin tatsächlich Einfluss darauf, dass ein bestimmter Umwelteffekt sich einstellt? Außerdem ist hier das Monitoring/die Messung mitunter deutlich schwieriger und aufwendiger. Die Nachteile der „einfacheren“ maßnahmenorientierten AUMs hingegen bestehen darin, dass die Wirkung von Maßnahmen häufig standortabhängig ist. Was in einem Betrieb Effekte bringt, kann woanders relativ wirkungslos bleiben. Zudem haben Landwirt*innen hier den Anreiz, vor allem „schlechte“, wenig profitable Flächen für die Maßnahmenumsetzung zu nutzen – nicht unbedingt diejenigen, wo die Maßnahmen den größten Mehrwert hätten.
  2. Dass wir als Steuerzahler*innen die GAP finanzieren und damit die niedrigen Lebensmittelpreise, die wir als Konsument*innen „genießen“, gerade erst ermöglichen, ist eine andere Geschichte (aber siehe weiter unten).
  3. Übrigens: anekdotenhafte Evidenz, unter anderem aus Interviews, die Kolleginnen von mir derzeit im Rahmen eines Forschungsprojekts am UFZ mit Landwirt*innen durchführen, suggeriert, dass viele Landwirt*innen sich wünschten, keine Direktzahlungen mehr zu bekommen bzw. von ihrer landwirtschaftlichen Produktion leben zu müssen (wohl auch aufgrund des mit den Zahlungen verbundenen bürokratischen Aufwands).


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